december 2016

maandag 17 oktober 2016

Verkeersveiligheid is veel meer dan ongevallen

Verkeersveiligheid gaat voor velen vooral over ongevallen en slachtoffers. Maar hoe komen die tot stand? Wat gaat er vooraf aan een ongeval? En welke mogelijkheden bieden inzichten hierover voor beleidsmakers? Met andere woorden: waar zitten aangrijppunten voor beleid?

In deze inleiding schetsen we een aantal verkeersveiligheidsmodellen die als kapstok dienen voor belangrijke verkeersveiligheidsbegrippen die in de artikelen aan bod komen. Deze modellen bieden onder meer inzicht in:
  • De rol van het verkeerssysteem bij het ontstaan van onveilig gedrag en ongevallen
  • De elementen mens-voertuig-weg - hoe zij samenhangen en hoe de inzichten hierover in de loop van de tijd zijn veranderd
  • Verkeersongevallen en slachtoffers in relatie tot de beleidscyclus
  • Risicogestuurd beleid - Safety Performance Indicators (SPI’s) als indicator voor een verhoogde kans op ongevallen en slachtoffers
  • Een veilige systeemaanpak (Safe System Approach), met als bekendste voorbeelden het Nederlandse Duurzaam Veilig en het Zweedse Vision Zero.

Verkeersveiligheid in beleidsmodellen


Onveiligheid van het verkeer als 'gatenkaas'

Ongevallen en slachtoffers zijn vaak het gevolg van een combinatie van factoren. Deze zijn deels toe te schrijven aan bewuste maar ook aan onbewuste of onbedoelde onveilige handelingen van verkeersdeelnemers. Daarnaast spelen ook fouten in het ontwerp van het verkeerssysteem een belangrijke rol. Deze systeemfouten kunnen op allerlei plaatsen optreden en zijn verbeeld in het zogenaamde gatenkaasmodel in Afbeelding 1:
  • Het ontwerp van het systeem (bijvoorbeeld de weg) kan er aan bijdragen dat verwachtingen of beslissingen van weggebruikers onvoldoende ondersteund worden (bijvoorbeeld ongeloofwaardige snelheidslimieten of een slecht herkenbaar wegontwerp); 
  • Als de kwaliteitscontrole bij de aanleg of uitwerking van het systeem hiaten bevat, kan dat ertoe leiden dat een goed systeemontwerp in de praktijk alsnog aan onveilige handelingen bijdraagt (bijvoorbeeld het ontwerp van de weg op de tekentafel voldoet aan alle veiligheidsnormen, maar in het proces voorafgaand aan de feitelijke aanleg worden er afwijkingen toegelaten waardoor de weg uiteindelijk toch weer onveilige kenmerken bevat zoals een te krappe bocht of een korte obstakelvrije afstand). 
  • De verkeersdeelnemer kan tijdens de verkeersdeelname al in een bepaalde modus zitten waardoor fouten gemakkelijker optreden (bijvoorbeeld vermoeid, dronken, gewend aan dat ene kruispunt waar je zelden of nooit verkeer tegenkomt). 
  • Acties tijdens verkeersdeelname (bijvoorbeeld te hard rijden, inhalen waar dat niet veilig is, stuurfouten); 
  • Tot slot kunnen verdedigingsmechanismen ervoor zorgen dat een onveilige handeling a) niet tot een ongeval leidt (bijvoorbeeld semi-verharde bermen, waardoor men bij een stuurfout toch niet de controle over het voertuig verliest), of  b) tot minder ernstige gevolgen leidt (bijvoorbeeld bomen langs de weg die op veilige afstand zijn geplaatst of botsvriendelijk zijn afgeschermd, zodat een botsing niet leidt tot zeer ernstig letsel).


Afbeelding 1: Het gatenkaasmodel van onveiligheidsbronnen in een systeem (Reason, J. (1990). Human Error. Cambridge University Press).

De mens is de zwakke schakel

In de loop van de tijd zijn de inzichten over oorzaken van verkeersongevallen veranderd. Deze inzichten kennen al een lange historie: van de mens als pechvogel (begin 1900), brokkenmaker (1920-1950) tot meer geavanceerdere inzichten. Vanaf de jaren ’60 realiseer men zich meer en meer dat ongevallen door een samenspel van verschillende factoren tot stand komen. Vanaf de jaren ’70 worden daarbij de oorzaken onderverdeeld in mens, voertuig en weg of een combinatie hiervan.
De weggebruiker wordt voor het overgrote deel van de ongevallen als de dominante zwakke schakel beschouwd. Bij welk deel van de ongevallen de oorzaken aan de mens kunnen worden toegeschreven, lopen de schattingen in verschillende onderzoeken uiteen van 63% tot 95%  (Afbeelding 2a). Vanaf de jaren ’90 komt het inzicht dat menselijke fouten als belangrijke oorzaak in veel gevallen in de hand worden gewerkt door onderliggende ontwerpfouten in het systeem en komt de systeembenadering in zwang. Dit leidt in 1992 tot de visie Duurzaam Veilig in Nederland (Afbeelding 2b). In Zweden ontstaat rond die tijd een soortgelijke visie: Vision Zero.

Afbeelding 2a: Relatieve bijdrage van mens-voertuig-weg aan het ontstaan van ongevallen zoals daar vanaf de jaren ’70 tegenaan gekeken wordt (naar Kimber). 
Afbeelding 2b: Inzicht in het ontstaan van ongevallen vanaf de jaren ’90  (naar Kimber). 

De verkeersveiligheidspiramide: een introductie op SPI's

Er zijn verschillende modellen in gebruik om de beleidscyclus of processtappen van beleid weer te geven. Een veel gebruikt model is de verkeersveiligheidspiramide (Afbeelding 3). Hierbij vormen de structuur en cultuur van een land of gebied de basis voor beleidsmaatregelen en programma’s. Dit leidt tot drie soorten resultaten:
  1. verbeteringen in het verkeerssysteem en verkeersgedrag: de prestatie-indicatoren, in de internationale literatuur ook wel bekend als Safety Performance Indicators (SPI's); voorbeelden hiervan zijn rijden onder invloed, hoge snelheid, veilig wegontwerp en derdelijke; 
  2. reductie in het aantal ongevallen en slachtoffers;
  3. reductie van maatschappelijke kosten. 

Dit model geeft in feite weer hoe beleidsinspanningen en resultaten samenhangen en zijn ingebed in hun context.

De laag van primaire resultaten (SPI’s) verdient in het bijzonder de aandacht: deze laag bevat een directer het resultaat van beleidsinspanningen dan de laag van ongevallen en slachtoffers. Maatregelen hebben immers allereerst invloed op hoe het verkeerssysteem eruit ziet, erbij ligt of gebruikt wordt en pas in tweede instantie op ongevallen. De laag met SPI's kan bovendien als proactieve indicator worden gebruikt voor onveiligheid: Nog vóórdat er ongevallen hebben plaatsgevonden kan gekeken worden welke risico’s zich nog in het verkeerssysteem bevinden. Door met beleid hierop in te spelen, kunnen slachtoffers eerder voorkomen worden dan door in te spelen op ongevallen en black spots. Zie ook risicogestuurde aanpak in opkomst.



Afbeelding 3. Verkeersveiligheidspiramide  (LTSA1Koornstra e.a.).

Het ITOO-model: het beleidsproces onder de loep

Het piramidemodel kan ook gekoppeld worden aan de stappen in het beleidsproces: Input-Throughput-Output-Outcome (ITOO-model;  Afbeelding 4). In het beleidsproces is het interessant om te zien dat de uitgangssituatie van beleid vooral beïnvloed wordt door zaken zoals beschikbaar budget en ambities (bijvoorbeeld verkeersveiligheidsdoelstellingen). In de daaropvolgende stap gaat het vooral om het proces (wat wordt er gedaan aan probleemanalyse en –monitoring, welke samenwerkingen zijn onderdeel van het beleidsproces). Dit leidt uiteindelijk tot beleidsmaatregelen (uitgevoerde infrastructurele maatregelen, educatieve activiteiten e.d.). Uiteindelijk kunnen de resultaten van die maatregelen onderverdeeld worden in primaire resultaten (de SPI’s) en secundaire resultaten (ongevallen en slachtoffers). Net als het piramidemodel kan ook het ITOO-model gebruikt worden om systematisch naar de beïnvloedende factoren van verkeersveiligheidsbeleid en de resultaten daarvan te kijken.



Afbeelding 4. ITOO-model (Aarts & Bax).


De veilige systeemaanpak in Nederland


Visie Duurzaam Veilig voorkomt ongevallen en reduceert letsel

Duurzaam Veilig heeft tot doel om:
  1. ernstige ongevallen te voorkomen en 
  2. daar waar dat niet kan de kans op ernstig letsel te reduceren.
Om dit te bereiken, wordt de mens als maat der dingen genomen: de mens is kwetsbaar, maakt fouten en houdt zich niet altijd aan regels. In een Duurzaam Veilig verkeerssysteem wordt al bij de inrichting met deze eigenschappen rekening gehouden (proactief beleid) en hoeven niet eerst ongevallen te gebeuren om te weten hoe deze voorkomen kunnen worden. Dat wil zeggen dat de verkeersomgeving  moet aansluiten bij wat de mens kan en bij de impulsen die de mens van nature heeft. De omgeving dient daarbij ondersteuning en bescherming te bieden (homogeniteit van massa, snelheid en richting van verkeer op basis van de functies ‘stromen’ of ‘uitwisselen’ van verkeer, herkenbare en voorspelbare wegen, vergevingsgezinde wegen en veilige voertuigen). Bovendien moet de mens door middel van voorlichting en educatie zo goed mogelijk zijn voorbereid op de verkeerstaak. Uiteindelijk zal gecontroleerd moeten worden of de mens zich veilig gedraagt. Een Duurzaam Veilig verkeerssysteem is bovendien een integraal systeem, waarbij alle drie de E’s aandacht krijgen: Engineering (infrastructuur en voertuigen), Education (opleiding, training en voorlichting) en Enforcement (regelgeving en handhaving).

Deze inzichten zijn verder uitgewerkt in aanvankelijk drie, later vijf veiligheidsprincipes. Toepassing van deze principes  draagt bij aan proactief verkeersveiligheidsbeleid.

  • Functionaliteit van wegen: wegen en wegdelen dienen idealiter één functie (stromen of uitwisselen).
  • Homogeniteit van massa, snelheid en richting: daar waar verkeer stroomt worden langzaam en snelverkeer en verschillende rijrichtingen van elkaar gescheiden; daar waar verkeer uitwisselt wordt een lage snelheid afgedwongen.
  • Herkenbaarheid van wegen en voorspelbaarheid van wegverloop en gedrag: herkenbaarheid en voorspelbaarheid van de weg, weggebruikers, regels en gedrag voorkomt dat weggebruikers fouten maken of vanuit verkeerde veronderstellingen handelen.
  • Statusonderkenning door weggebruikers: weggebruikers die beter in staat zijn om hun taakbekwaamheid (toestand of status in relatie tot de taakeisen) in te schatten lopen minder risico.
  • Vergevingsgezindheid  van de weg en van weggebruikers onderling: fysieke vergevingsgezindheid voorkomt ernstig letsel; sociale vergevingsgezindheid voorkomt het ontstaan van ongevallen doordat weggebruikers meer ruimte geven aan elkaar.

Implementatie, vernieuwing en effecten van Duurzaam Veilig

De Duurzaam Veilig visie is begin jaren ’90 tot stand gekomen en vastgelegd in het zogeheten ‘paarse boek’. De term ‘duurzaam’ werd gekozen om aan te haken bij de gedachte dat ontwikkelingen die voorzien in de behoefte van de huidige generatie, geen afbreuk mogen doen aan de mogelijkheid om in de behoeften van toekomstige generaties te voorzien.

In 1995 werden op initiatief van het ministerie van Verkeer en Waterstaat een aantal regionale demonstratieprojecten gestart. Deze demonstratieprojecten vormden de opmaat voor het convenant Startprogramma Duurzaam Veilig in 1997: een akkoord tussen Rijk en decentrale overheden over de eerste fase van de implementatie van Duurzaam Veilig. Op basis van dit startprogramma zijn in de jaren daarna o.a. alle wegen gecategoriseerd als stroomweg, gebiedsontsluitingsweg of erftoegangsweg, zijn op grote schaal 30 km/uur- en 60 km/uur-zones aangelegd en zijn voorbereidingen getroffen voor permanente verkeerseducatie en de regionale verankering van geïntensiveerde verkeershandhaving. Ook zijn voorbereidingen getroffen voor het formuleren van herkenbaarheidskenmerken voor wegen. Met name de aanleg van 30 km/uur- en 60 km/uur-zones is mede door de beschikbaarheid van 50% financiële bijdrage van het Rijk zo breed uitgerold, dat er meer is aangelegd dan van te voren was begroot. Alle geïmplementeerde DV-maatregelen gezamenlijk hebben in 2007 naar schatting tot 30% reductie in het aantal verkeersdoden geleid ten opzichte van 1998.

In 2005 komt de eerste actualisering van Duurzaam Veilig tot stand in ‘Door met Duurzaam Veilig’. De principes ‘statusonderkenning’ en ‘vergevingsgezindheid’ worden toegevoegd. De uitwerking van maatregelen wordt tegen het licht gehouden en afgezet tegen de laatste kennis en er worden ‘veilige snelheden’ gedefinieerd. Ook implementatievraagstukken krijgen aandacht, onder meer de vraag in hoeverre decentrale of juist meer centrale sturing bijdraagt een goed eindresultaat en ook de vraag hoe de marktimperfectie van financiering van verkeersveiligheidsmaatregelen invloed heeft op de investeringen in verkeersveiligheidsbeleid. Duurzaam Veilig is nog steeds een van de pijlers van het verkeersveiligheidsbeleid in Nederland.

In 2016/2017 bereidt SWOV samen met andere organisaties een nieuwe actualisatie voor van de visie: DV3. Hierin wordt de horizon van 2020 naar 2030 verlegd en wordt gekeken hoe de huidige verkeersveiligheidsproblemen verder effectief kunnen worden aangepakt, gegeven de verwachte toekomstige uitdagingen (zoals vergrijzing, afleiding door technologie, verdere verstedelijking) en kansen (vooral technologie). Bij de implementatie van maatregelen staat de vraag centraal wie waarvoor verantwoordelijk is of gehouden kan worden,  hoe deze verantwoordelijkheid goed kan worden opgepakt en hoe de voortgang in implementatie zichtbaar kan worden gemaakt. De aandacht voor risicogestuurd beleid biedt daarbij aanknopingspunten door de verantwoordelijkheid van de  reductie van risico's bij die actoren te leggen die er invloed op kunnen uitoefenen.

Duurzaam Veilig en Vision Zero: twee voorbeeldvisies

Wereldwijd wordt naast Duurzaam Veilig ook de Zweedse Vision Zero als belangrijk voorbeeld gezien van een veilige systeemaanpak. Vision Zero gaat uit van de gedachte dat het immoreel is om niet alles op alles te zetten om doden en gewonden te voorkomen.

Beide visies hebben zowel overeenkomsten als verschillen:

Vision Zero en Duurzaam Veilig gaan beiden uit van:
  • de mens als maat der dingen
  • de fysische wetmatigheden die de ongevalskans en -ernst beïnvloeden
  • een proactieve aanpak van de verkeersonveiligheid
  • de verantwoordelijkheid van de systeemontwerper om het systeem veilig in te richten en, bij onveilig gebruik, de ernst van het letsel te beperken.

Vision Zero en Duurzaam Veilig verschillen op de volgende punten:
  • Vision Zero gaat uit van een weggebruiker die zich aan de regels houdt. In Duurzaam Veilig wordt regelnaleving als een van de natuurlijke beperkingen van mensen gezien en wordt hier in het systeem rekening mee gehouden.
  • Vision Zero kent vooral haar uitwerking in wetgeving, handhaving en de fysieke omgeving van de mens (voertuig en infrastructuur). Voorlichting en educatie worden niet of nauwelijks tot systeemcomponenten gerekend of als effectieve maatregelen gezien om ernstig letsel te besparen. In Duurzaam Veilig zijn deze maatregelen wel onderdeel van een integrale systeemaanpak.
  • Sociaal-moreel handelen (principes zoals sociale vergevingsgezindheid en statusonderkenning) maken geen deel uit van Vision Zero en wel van de (geactualiseerder) Duurzaam Veilig-visie.

Afbeelding 5 geeft schematisch de verschillende elementen in Vision Zero weer.


Afbeelding 5: Schematische weergave van de elementen in een verkeerssysteem
volgens Vision Zero (naar Johnson).

1 LTSA (2000). Road Safety Strategy 2010; A Consultation Document. National Road Safety Committee, Land Transport Safety Authority LTSA, Wellington

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen